以构建国家目标条款等极富本国特色宪法规范的解释方案为抓手，有助于发展真正以我国宪法文本为基础的宪法释义学，从而切实发挥宪法作为根本法的规范功能。

对此，全国人大法律委员会的解释是：涉及集体所有制土地实行有偿使用问题，有些部门和地方提出，党中央已经明确，农村深化改革主要是进一步完善联产承包责任制，实行集体所有土地有偿使用可能引起联产承包责任制的变动，涉及一些具体问题需要研究解决。作为立法形成条款，该条款的本意在于通过宪法延迟减低决策成本和错误成本，为将来的制度演化提供框架、划定边界。

[35]《全国人大法律委员会对〈中华人民共和国土地法（草案）〉审议结果的报告》（1986年6月16日）。现在，此项修正草案正在审议中。[48]国家经济体制改革委员会综合规划司编：《中国改革大思路》，沈阳出版社1988年，第254页。何种历史的反思？文章指出：土地生产率的低下，是我国土地领域的一个深层危机。被调查户中转出土地的只占总户数的2.7%，转出的耕地量只占耕地总量的0.7%。

 彭錞，法学博士，北京大学法学院副教授。[4]1998年《土地管理法》甚至干脆把1988年《土地管理法》第2条的上述规定压缩为土地使用权可以依法转让，这被视为历史的倒退。受制于事务本身的复杂性、人类预见能力的不足以及文字表达手段的固有局限，[59]立法者（制宪者）制作出的法条往往只会规定最典型、最常见、最易被设想到的情况，[60]而会遗漏那些不典型、不常见、不易被设想到的例外情形。

但如果同一漏洞导致的问题反复出现，则立法机关经由创制性决定来应对的正当性就将呈现边际效应递减之势。[54]法的安定性对于创制性决定来说也是一项基本要求。[60]林立：《法学方法论与德沃金》，中国政法大学出版社2002年版，第142页。[63]郑磊：《危机中的自新契机：从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，载《法学》2014年第7期。

但也用于对宪法的解释，参见吴庚：《政法理论与法学方法》，中国人民大学出版社2007年版，第310页。[3]沈春耀在总结我国宪法实施的特点和经验时指出，对于宪法法律没有明确规定、实践中遇到的新情况新问题，必要时，由有权机关根据宪法精神作出创制性安排。

[58]但对于立法机关来说，情形似恰恰相反。因为这几例有关地方人大任期变动的决定，虽非针对某一个地方人大，但其对象并非不特定，因为这些需要变动任期的地方人大都是可以一一列举，因而是确定的。2004年《宪法》修改，将各级人大的任期一律改为5年。1997年4月，八届全国人大五次会议批准设立重庆直辖市，全国人大常委会于5月通过《关于成立重庆市第一届人民代表大会筹备组的决定》，[28]这个筹备组的职权仅限于主持和召集重庆市第一届人大会议。

1983年全国人大常委会作出的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》算是一例。[46]法院在适用法律时会遇到法无明文规定的情形，全国人大及其常委会在适用宪法和法律时同样也会遇到。[83]朱新力：《论宪法解释》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第27页。无论是依据宪法的规定作出决定，还是依据法律作出决定，全国人大及其常委会在这种情形下都是将宪法和法律适用于具体事项（也可以说是个案）。

[11]胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第155页。1988年7月，全国人大常委会通过《关于海南省人民代表会议代行海南省人民代表大会职权的决定》，决定在海南省人大召开前，由海南省人民代表会议代行其职权，行使法律规定的省级人大的职权，并由其选举产生海南省人民代表会议常务委员会，行使法律规定的省级人大常委会的职权。

[36]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《选举法适用问答》，中国民主法制出版社2016年版，第12—13页。学界认为，它对上述宪法条款注入了新的内容，[81]不能不说也具有创制的性质，亦促进了宪法含义的发展。

这也合乎体系解释的原理。[77]以决定的方式来处理一次性事项，虽然是长期形成的惯例，但这个惯例本身却并不规范。王汉斌对此曾说，本届人大少开一次大会，从法律上讲，是可以的。[22]这种做法有其正当性和必要性，但不见于宪法和法律的明确规定，因此具有创制性质。[22]同上注[21]，赵晓力文。2019年12月，全国人大常委会通过《关于召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》，决定十三届全国人大三次会议于2020年3月5日在北京召开。

例如针对总理辞职的决定，有学者就指出全国人大常委会的这个决定缺乏明确的宪法规范支撑。因为虽然同样是漏洞填补，但遵循先例对于法院和立法机关来说却具有不同的意义。

从本文的梳理看，这些决定的一个明显特点就是没有具体的宪法或者法律依据。[78]在这样的规范背景下，以决定的方式处理尚无明文规定的一次性事项，就有规范依据不足的嫌疑。

[81]许崇德：《中国宪法学》，天津人民出版社1986年版，第22页。[德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健译，商务印书馆2013年版，第20页。

虽然宪法和法律没有明定全国人大常委会有这样做的职权，但在省级人大常委会陷于瘫痪的情况下，这个决定就有其必要性，亦非宪法所禁止。从比较法上看，各国立法机关在制定普遍性法律的同时，也都在某种程度上从事着对具体事项的处理——也即为处理具体事项而制定法律。从内容看，这个决议在一个有限的过渡期内，暂时中止了新宪法有关条款的实施，而延展了已失效宪法有关条款的效力。从法律的角度看，这类决定的另一个显著特点，就是它没有宪法或者法律上的明确依据。

这是直接依据宪法作出的决定。这两个决定都变动了重庆市人大和香港特别行政区立法会的法定任期，亦属于此类创制性决定，不再赘述。

正因如此，为增强司法造法的正当性，同时也为了同案同判，学说上通常主张司法造法应当取向于既有的判决，尤其是上级法院的判决，其实就是要遵循先例，理由是这有助于维持司法裁判的一致性及持续性，同时亦有助于法安定性的达成。这类决定为数众多，类型多样，其中有一类涉及对具体事项的一次性处理，如全国人大常委会2016年为处理辽宁贿选案而通过的《关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定》就是一例。

《宪法》第95条第1款规定：省……设立人民代表大会和人民政府。总理提出辞职，这是一个具体的事项，但无论是宪法还是各国家机构的组织法都未对如何处理这个具体事项在规范层面有所预备。

[74]这是江辉所举的措施性法律的例子。[40]因为宪法设立国家机构，其目标和宗旨就在于使国家机关正常运作，而绝不在于听任其出现停顿、僵局或者毁坏。若干组建地方政权机关的创制性决定为其典型。如何确定这种要件呢？这依然要从创制性决定填补法律漏洞的性质说起。

[23]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1991年版，第348—349页。[66]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2008年版，第28页。

本文认为，创制性决定既然是对宪法和法律漏洞的填补，那么完全可以采用法律解释的方式来达到目的。[80]学界的讨论，同前注[32]，许崇德书，第208页。

参见崔乃夫：《关于成立海南行政区人民政府的议案的说明》，载《中华人民共和国国务院公报》1984年第13号。（二）处理地方层面具体事项的创制性决定1982年《宪法》通过以来，全国人大及其常委会通过的有关地方层面的创制性决定大致有如下几类：1.设立人民代表会议代行地方人大职权的决定1988年4月13日，全国人大通过《关于设立海南省的决定》，批准设立海南省，撤销海南行政区。